A.
Am 19. Februar d. J.3 hat der Bundesrat eine schweizerische Delegation für Verhandlungen in Washington über die Beendigung des Zertifizierungsverfahrens bestellt. Aufgabe dieser Delegation war, eine Verlängerung der im sog. Snyder-Plan4 vorgesehenen letzten Frist zur Benützung der Zertifizierungsmöglichkeit über den 1. Juni 1948 hinaus zu erwirken, den amerikanischen Plan einer zwangsweisen Heranziehung nicht zertifizierter Vermögenswerte zur Europahilfe durch eine Lösung auf freiwilliger Grundlage zu ersetzen und endlich verschiedene offene Fragen und unbefriedigende Punkte der bisherigen Zertifizierungsbedingungen zu erörtern.
Diese Verhandlungen wurden in Washington am 24. Februar 1948 aufgenommen und dauerten bis 23. April. Auf amerikanischer Seite hatte zuerst der Direktor des Foreign Funds Control, John S. Richards, das Präsidium inne; er verliess jedoch Ende Februar den Staatsdienst, worauf Frank A. Southard jun., Direktor des Office of International Finance, den Vorsitz übernahm, ein Mann, der Schatzsekretär Snyder nahe steht. Ausser dem Treasury Department waren in der sehr zahlreichen amerikanischen Delegation vertreten das State Department und das Office of Alien Property, das dem Department of Justice unterstellt ist.
Wie die Delegation berichtet, sah sie sich bei der Ausführung ihres Auftrages einer durch folgende politische, organisatorische und psychologische Elemente erschwerten Situation gegenüber:
1) Die geplante und während der Verhandlungen beschlossene massive amerikanische Hilfe an die westeuropäischen Länder zur Sicherung ihres Wiederaufbaus und zur Stärkung ihrer Widerstandskraft gegen die russischkommunistische Aggression hatte zur Folge, dass die amerikanischen Behörden heute das Deblockierungsproblem völlig unter diesem neuen Gesichtspunkt betrachten. Hatte schon vorher neben dem Ziel, alles Feindeigentum festzustellen, um Hand darauf legen zu können, die Absicht bestanden, durch die Cross-Zertifizierung den europäischen Ländern, vor allem Frankreich, zu ermöglichen, die Kontrolle über die privaten Dollarguthaben zu verschaffen, so erschien es nun angesichts des Marshallplanes den Amerikanern selbstverständlich, dass eine Rücksichtnahme auf private Interessen vor der Notwendigkeit zurückzutreten habe, alle noch blockierten Guthaben der hilfsbedürftigen europäischen Länder in den Dienst des Wiederaufbaus zu stellen.
Diese Tendenz wirkte sich um so schärfer aus, als im Hinblick auf die in Vorbereitung befindlichen Präsidentschaftswahlen in allen politischen Kreisen der Wunsch besteht, dem amerikanischen Steuerzahler beweisen zu können, dass alles getan wird, damit amerikanische Mittel für die Europahilfe nicht in Anspruch genommen werden, soweit Europa noch über eigene greifbare Mittel in den Vereinigten Staaten verfügt. Da in Amerika eine sehr strikte Steuerkontrolle und Disziplin besteht, will man es nicht verstehen, dass immer noch Gelder in kriegsgeschädigten Ländern sich der Steuerpflicht im Heimatland entziehen.
Wegen der Notlage und der Gefahren, in denen Europa sich befindet, betrachtet es der Amerikaner als selbstverständlich, dass die Selbständigkeit und die Sonderinteressen der einzelnen europäischen Staaten zu Gunsten einer Notgemeinschaft zurücktreten müssen.
2) Der Amerikaner ist geneigt, für sich völlige Handlungsfreiheit in Anspruch zu nehmen, sobald es darum geht, amerikanische Interessen wahrzunehmen. Grundsätze, wie freier Kapitalverkehr und Respektierung des Privateigentums, gelten für ihn nur noch bedingt, sobald wesentliche Interessen Amerikas auf dem Spiel stehen. Selbst gegenüber der Berufung auf die schweizerisch-amerikanische Deblockierungsvereinbarung wurde der Delegation entgegengehalten, die amerikanische Regierung müsse stets die Möglichkeit haben, die ihr notwendig erscheinenden Massnahmen zur Durchführung ihrer Politik zu treffen. Wenn sachliche Argumente der schweizerischen Delegation nicht zu widerlegen waren, erschien immer wieder der Einwand: «It is our policy», d. h.: «Unsere Politik ist festgelegt; wir sind nicht bereit, davon abzuweichen.»
3) Die einzelnen amerikanischen Departemente sind völlig selbständige, voneinander unabhängige Organe, nicht wie in der Schweiz ausführende Organe einer kollektiven Regierung. Ein koordinierendes kollektives oberstes Organ, wie in der Schweiz der Bundesrat, fehlt. Die einzelnen Staatssekretäre sind direkt dem Präsidenten unterstellt. Wohl werden Fragen, die mehrere Departemente berühren, dem «National Advisory Council» unterbreitet (z. B. der Weltbankplan). Jedoch ordnen die einzelnen Departemente oft untergeordnete Beamte in die Sitzungen ab, ohne dass der zuständige Minister davon Kenntnis hat, zu was und wie der Departementsvertreter Stellung nehmen wird. Ist aber ein Beschluss gefasst, so ist es schwer, darauf zurückzukommen oder ihn gar umzustossen. Als Wallace noch Handelsminister war, erklärte er sich gegenüber dem schweizerischen Gesandten ausserstande, einen ohne seine Kenntnis gefassten und im Gegensatz zu seiner Handelspolitik stehenden, von der Schweizerischen Gesandtschaft angefochtenen Beschluss umzustossen, obwohl nur ein untergeordneter Beamter des Handelsministeriums dabei mitgewirkt hatte.
4) Beim Personal des Foreign Funds Control ist, obgleich die leitenden Persönlichkeiten gewechselt haben, der Geist aus der Morgenthau-Zeit immer noch vorherrschend. Seine Vertreter, auf die der Präsident der amerikanischen Delegation, Southard, mangels eigener näherer Kenntnis der komplizierten Materie angewiesen war, nahmen gegenüber den schweizerischen Begehren zum grössten Teil eine ausgesprochen unfreundliche Haltung ein, wie die Schweizerische Gesandtschaft zum voraus angekündigt hatte. Zudem verteidigten sie den Snyderplan als ihr eigenes Werk schon aus Prestigegründen. Versuche, den Leuten auf persönlicher Grundlage näher zu kommen, um im direkten Gespräch bei ihnen besseres Verständnis für den schweizerischen Standpunkt zu wecken, scheiterten daran, dass sie es aufs ängstlichste vermieden, sich irgendwie auf ein Gespräch über die zur Diskussion stehenden Fragen einzulassen. Sie scheuten sich offensichtlich davor, irgendeine persönliche Verantwortung einzugehen. Die bevorstehende Auflösung des Foreign Funds Control und die Furcht, im Falle des erwarteten republikanischen Wahlsieges zur Verantwortung gezogen zu werden, dürften dabei mitgewirkt haben. Während das Treasury Department auf eine rasche Beendigung des Zertifizierungsverfahrens und Übergabe der Verantwortung für das weitere Schicksal der blockierten Guthaben an das Justizdepartement (d. h. das Office of Alien Property) hin tendierte, blieb das Justizdepartement ganz auf die Beschlagnahme einer möglichst grossen Masse eingestellt, die seinen Beamten auf Jahre hinaus eine Existenz sichert. Die Leute vom Office of Alien Property erwiesen sich als noch sturer und unfreundlicher als die des Foreign Funds Control.
Bei der Diskussion der schweizerischen Begehren ergaben sich, wie die Partner offen zugaben, unüberbrückbare Gegensätze zwischen den beiden Stellen, die zu wochenlangen internen Auseinandersetzungen führten und die unerfreuliche Folge hatten, dass die amerikanische Delegation starr und ängstlich an den mühsam zwischen sich gefundenen Verständigungsformeln festhielt und schweizerische Abänderungswünsche immer wieder mit der Begründung ablehnte, jede Änderung müsste zu neuen wochenlangen internen Diskussionen führen.
Das dritte an den Verhandlungen beteiligte Departement, das State Department, zeigte zwar mehr Verständnis für den schweizerischen Standpunkt, hatte aber kein genügendes Gewicht, um seinen Einfluss in dieser Richtung geltend zu machen, und wünschte auch zu vermeiden, deswegen in einen Gegensatz zu den beiden andern Departementen zu geraten. Einzig in der weiter unten zu erörternden Frage des Ausländerdomizils war seine Intervention sichtbar infolge des Protestes der schweizerischen Delegation gegen den Versuch einer vertragswidrigen Diskriminierung der Schweiz.
B.
Zu den einzelnen behandelten Problemen ist folgendes zu sagen:
I. Mobilisierung der unter schweizerischer Verwaltung in Amerika liegenden drittländischen, insbesondere französischen Vermögenswerte für den Wiederaufbau in Europa.
Die schweizerische Delegation legte den Verhandlungspartnern gleich in der ersten Sitzung mit aller wünschenswerten Deutlichkeit dar, aus welchen Erwägungen heraus sowohl die schweizerische Regierung als auch die schweizerischen Banken es ablehnen müssen, an Zwangsmassnahmen gegen private Eigentumsrechte mitzuwirken, wie sie der Snyderplan vorsah. Es wurde schweizerischerseits angekündigt, dass Vorschläge in Vorbereitung seien, durch die ohne solche Zwangsmassnahmen das der schweizerischen Regierung verständliche Ziel erreicht würde, die noch blockierten, nicht-schweizerischen Vermögenswerte in den Dienst der Europahilfe zu stellen. In einem Memorandum vom 15. März 19485 wurden die schweizerischen Einwände gegen den Snyder-Plan nochmals dargelegt und der bereits im Antrag des Politischen Departements vom 5. April d. J.6 betreffend direkte Verhandlungen mit Frankreich erwähnte Plan einer Weltbank-Anleihe als Gegenvorschlag zum Snyder-Plan gemacht. Obwohl amerikanischerseits die dem Bundesrat bekannten Ablehnungsgründe nur mündlich vorgebracht wurden, musste sich die Delegation davon Rechenschaft geben, dass die Ablehnung als endgültig zu betrachten sei. Unter diesen Umständen beschloss der Bundesrat, eine Verständigung mit der französischen Regierung zu versuchen7. Es wurden in Paris Besprechungen aufgenommen, zu denen als Verbindungsmann ein Experte der Washingtoner-Delegation, Herr E. Barbey, entsandt wurde. Wie der Bundesrat weiss, scheiterten auch diese Bemühungen.
Parallel damit nahm die schweizerische Delegation Fühlung mit Vertretern amerikanischer Banken zur Prüfung der Frage, ob sich nicht anstelle des abgelehnten Planes einer Weltbank-Anleihe eine Mobilisierung der blokkierten Guthaben durch eine andere Bank verwirklichen liesse, wobei die Guthaben als Deckung für Kredite an die hilfsbedürftigen Länder dienen würden. In der Folge wurde von amerikanischer Bankenseite in eigenem Namen ein solcher Plan den amerikanischen Behörden unterbreitet. Über die Stellungnahme dieser Behörden wurde bis zur Abreise der Delegation nichts bekannt.
II. Beendigung der Zertifizierung.
Bereits in der ersten Sitzung8 wurde schweizerischerseits auch das Begehren um Erstreckung der Frist für die Beendigung des schweizerischen Zertifizierungsverfahrens bis 31. Dezember 1948 vorgebracht und einlässlich begründet. Dabei gab die Delegation der Erwartung Ausdruck, dass die Schweiz nicht wieder vor ein fait accompli gestellt werde, wie das bei der Veröffentlichung des Snyder-Plans der Fall gewesen war. Die amerikanische Delegation sagte Prüfung des Begehrens um Fristerstreckung zu, kündete aber gleichzeitig die Absicht an, auf jeden Fall am 1. März 1948 die geplante Bekanntmachung über die Inkraftsetzung des Snyder-Planes zu erlassen. Es wurde der Delegation zu verstehen gegeben, dass man die Sache aus innerpolitischen Gründen und mit Rücksicht auf die fünfzehn andern interessierten Staaten nicht aufschieben könne, jedoch damit die Verhandlungen mit der Schweiz nicht präjudizieren wolle.
Am 25. Februar wurde eine Unterkommission bestellt, worin alsdann in etwas kleinerem Kreis alle Einzelfragen besprochen wurden, die einer Lösung bedurften, vor allem das Problem der Auslandschweizer und die Zertifizierung von Vermögenswerten juristischer Personen mit 25% oder mehr ausländischen Interessen. Die amerikanische Delegation behielt sich nach ausführlicher Diskussion in allen Punkten ihre Stellungnahme vor.
Die Antwort auf das Begehren um Fristerstreckung, die für das Ende der zweiten Verhandlungswoche in Aussicht gestellt worden war, liess bis zum 26. März auf sich warten, obwohl schweizerischerseits wiederholt auf die dringende Notwendigkeit einer möglichst raschen Klärung der Situation hingewiesen wurde. Diese erste amerikanische Antwort lautete:
1. der Schweiz. Verrechnungsstelle wird eine Nachfrist von drei Monaten, d. h. bis 1. September 1948 gewährt, um die bis 1. Juni bei ihr eingereichten Anträge oder auch bloss Anmeldungen zu erledigen;
2. von während der Nachfrist abgegebenen Zertifikaten ist dem Office of Alien Property ein Doppel zu übermitteln;
3. auf diesem Zertifikatsdoppel ist der Name des Eigentümers der zertifizierten Vermögenswerte anzugeben;
4. wer seine Vermögenswerte innerhalb der Nachfrist noch zertifizieren lassen will, hat die Vermögenswerte bis zum 1. Juni 1948 bei der Verrechnungsstelle anzumelden. In Fällen, wo ein Cross-Zertifikat erforderlich ist, muss dieses bis zum 1. Juni der Verrechnungsstelle beigebracht werden.
Diese Antwort war enttäuschend: Nicht nur wurde die verlangte Nachfrist zur Zertifizierung statt bis zum Jahresende nur bis 1. September 1948 zugestanden, sondern die Amerikaner stellten bei zertifizierten Vermögenswerten von Bankkunden als neue Bedingung die Bekanntgabe der Namen an das Office of Alien Property. Die weitere Bedingung sodann, dass, soweit ein Cross-Zertifikat erforderlich, dieses mit der Anmeldung vor dem 1. Juni 1948 einzureichen sei, hätte praktisch den Ausschluss dieser Fälle vom Anmeldeverfahren bedeutet, weil es bei der langsamen Arbeit des Office des Changes unmöglich gewesen wäre, die Cross-Zertifikate fristgerecht beizubringen.
Die schweizerische Delegation beharrte auf Erstreckung der Nachfrist bis 31. Dezember 1948 und wies selbstverständlich das Begehren um Bekanntgabe der Namen zurück. Erst am 15. April antworteten die Amerikaner mit einem Memorandum, das eine Antwort auf sämtliche «operating problems» enthielt. Sein Inhalt wurde als das Äusserste des möglichen Entgegenkommen bezeichnet. Eine Erstreckung der Nachfrist über drei Monate hinaus wurde erneut abgelehnt. Dagegen soll bei Versäumen der Voranmeldung zur Zertifizierung infolge eines «unvermeidlichen Irrtums» eine nachträgliche Zertifizierung ausnahmsweise zugelassen werden. Eine etwas weitherzigere Fassung dieser Ausnahmebestimmung wurde trotz allen Bemühungen der Delegation kategorisch abgelehnt. Da die Amerikaner in bezug auf die Ausdehnung der Nachfrist über drei Monate hinaus unnachgiebig blieben, sprach die Delegation schliesslich die Erwartung aus, dass ein allfälliges schweizerisches Begehren um Erstreckung der Zertifizierungsfrist auf Grund des Ergebnisses des Anmeldeverfahrens amerikanischerseits wohlwollend geprüft werde. Auf das Begehren um Bekanntgabe der Namen kam der Partner nicht mehr zurück. Auch auf die Beibringung von Cross-Zertifikaten bis 1. Juni verzichtete er; es genügt, wenn bis zum 1. Juni die Anmeldung bei beiden zuständigen Zertifizierungsstellen geschieht. Dies stimmt damit überein, dass das Anmeldeverfahren nicht nur in der Schweiz, sondern auch in allen übrigen Ländern anwendbar ist. Bemerkenswert ist in diesem Zusammenhang, dass entgegen der ursprünglichen amerikanischen Absicht, die Kontrolle der blockierten Guthaben schon mit dem 1. Juni 1948 auf das Office of Alien Property zu übertragen, die Tätigkeit des Foreign Funds Control bis zum 1. September 1948 verlängert wird, was zweifellos geeignet ist, eine normale Weiterführung der Zertifizierung bis zu diesem Termin wesentlich zu erleichtern. Diesem Umstand dürfte es auch zu verdanken sein, dass die von der schweizerischen Delegation abgelehnten amerikanischen Begehren über Namensnennung und Cross-Zertifikate im Anmeldeverfahren fallen gelassen wurden.
Ausserdem wird, dem schweizerischen Begehren entsprechend, auch für Bankkunden eine Freigrenze von 5000 Dollars geschaffen, immerhin mit der Einschränkung, dass als Stichtag der 1. August 1947 gilt und Wertschriftendepot und Dollarguthaben desselben Kunden bei derselben Schweizerbank als Einheit betrachtet werden. Die Freigabe dieser Vermögenswerte geschieht in der Weise, dass die Schweizerbanken der amerikanischen Depotbank von der Verrechnungsstelle beglaubigte Listen der in Betracht kommenden Vermögenswerte zustellen, worauf die Depotbank die Werte auf freies Konto überträgt.
[…] 9
Was die in Amerika liegenden Vermögenswerte von juristischen Personen, Handelsgesellschaften und Personengemeinschaften betrifft, die 25% oder mehr ausländische Interessen aufweisen, jedoch kein Cross-Zertifikat beibringen können, so kam es zu keiner Einigung. Der Chef der amerikanischen Delegation erkannte zwar an, dass für diese Fälle eine Lösung gefunden werden muss. Es handle sich indessen um ein Problem, das sich auch in bezug auf andere Länder stelle; man sei sich jedoch über eine solche generelle Regelung amerikanischerseits noch nicht im klaren, weshalb er sich zur Zeit ausserstande sehe, auf das schweizerische Begehren einzutreten.
III. Bei Abschluss des Zertifizierungsverfahrens noch blockierte Vermögenswerte.
Die schweizerische Delegation schlug vor, nach Ablauf der Zertifizierungsfrist für die noch blockierten schweizerischen oder in der Schweiz verwalteten Vermögenswerte ebenfalls das für die Guthaben unterstützungsbedürftiger Länder im Snyder-Plan vorgesehene Verfahren anzuwenden, d. h. die Ergebnisse der amerikanischen Bestandesaufnahme sollten der Schweizerischen Verrechnungsstelle bekanntgegeben werden, damit diese feststellen kann, was «Feindbesitz» ist und was nicht. Soweit die Verrechnungsstelle Nichtfeindbesitzerklärungen ausstellt, sollten die Vermögenswerte freigegeben werden.
Die Amerikaner traten auf diesen Vorschlag nicht ein, sondern beharrten auf der integralen Durchführung des Snyder-Planes, wonach anhand der neuen amerikanischen Bestandesaufnahme die auf schweizerischen Namen lautenden Vermögenswerte als vermutlicher Feindbesitz durch «Vesting Orders» beschlagnahmt werden sollen und eine Freigabe nur noch im Verfahren vor dem Office of Alien Property erwirkt werden kann.
Infolge der Ablehnung des Weltbankplanes und des Scheiterns einer direkten Verständigung mit Frankreich ist damit zu rechnen, dass das Problem sich für beträchtliche Werte stellen wird, sofern es nicht doch noch gelingt, eine praktische Lösung zu finden. Es erschien jedoch dem Politischen Departement im Moment aussichtsreicher, die Diskussion dieser Frage in einem späteren Zeitpunkt wieder aufzunehmen, weshalb die Delegation angewiesen wurde, sich mit der Regelung der unter Ziffer II hievor erwähnten Fragen zu begnügen. Demgemäss beschränkte sich die Delegation darauf, in dem am Schluss der Verhandlungen vollzogenen Briefwechsel folgenden Vorbehalt anzubringen: «Die schweizerische Delegation wünscht nochmals darauf hinzuweisen, dass die schweizerische Regierung einer solchen Diskriminierung nicht zustimmen kann, und dass sie jede ‹Vesting Order› über solche Vermögenswerte als Verstoss gegen die schweizerisch-amerikanische Deblockierungsvereinbarung betrachtet. Die schweizerische Regierung hält daran fest, dass jeder Entscheid betreffend die endgültige Verfügung über solche gesperrten Vermögenswerte auf der Grundlage beidseitigen Einverständnisses getroffen werden sollte.»
IV. Ausländerdomizil.
Der amerikanischerseits angekündigte Endtermin und die damit verbundenen Zwangsmassnahmen wirkten auf französische Besitzer von amerikanischen Werten als Anreiz, die Cross-Zertifizierung durch vorübergehende Verlegung ihres Domizils ins Ausland zu umgehen, vor allem durch Einreise in die benachbarte Schweiz oder in nicht blockierte Länder. Das Schatzamt verlangte anfangs April schweizerische Massnahmen zur Verhinderung derartiger Missbräuche und drohte mit einer einseitigen Abänderung des in den vereinbarten Deblockierungsbedingungen enthaltenen Begriffs der «Residence». Die Korrektheit der intern-schweizerisch festgesetzten Bedingungen für die Anerkennung als «resident» wurde jedoch anerkannt. Es gelang schliesslich der Delegation, in ziemlich heftigen Auseinandersetzungen zu erreichen, dass erstens die neuen Einschränkungen allgemein, d. h. auf alle in Betracht kommenden Staaten einschliesslich Amerika angewendet werden und dass zweitens sich das Schatzamt mit der Erklärung begnügte, die neue Regelung werde in der Schweiz tatsächlich angewendet, ohne dass schweizerischerseits eine formelle Verpflichtung eingegangen wurde, nachdem die amerikanische Regierung selbst sich ebenfalls nicht vertraglich binden wollte.
[…] 10
VI. Sequesterkonflikt.
Was den sog. Sequester-Konflikt betrifft, so hat die schweizerische Delegation die Amerikaner darauf aufmerksam gemacht, dass die schweizerische Regierung es als Verletzung des Abkommens von Washington vom 25. Mai 194611 betrachten müsste, falls in Amerika liegende Vermögenswerte von in der Schweiz domizilierten juristischen Personen mit deutscher Beteiligung mit Vesting Orders belegt werden sollten. Denn die deutsche Beteiligung werde dem Abkommen entsprechend in der Schweiz liquidiert, worauf die in Amerika liegenden Vermögenswerte der entdeutschten Gesellschaft zu 100% schweizerisch zu betrachten seien. Die schweizerische Regierung betrachte sich als Treuhänder für alle übrigen an den deutschen Guthaben interessierten Regierungen und müsse sich nötigenfalls die Anrufung des in Beilage III zum Abkommen von Washington vorgesehenen Schiedsgerichts vorbehalten.
[…] 12
Es wird danach zu trachten sein, wenn möglich bis zum 1. September eine Lösung der offen gebliebenen Fragen herbeizuführen:
a) Freigabe schweizerischer Guthaben, die nach den bestehenden Vorschriften nicht zertifiziert werden können;
b) Schicksal der nicht zertifizierbaren drittländischen Guthaben unter schweizerischer Verwaltung.
Soweit es sich um feindliche Guthaben handelt, muss zuerst der auf Grund des Washingtoner Abkommens von 1946 entstandene Sequesterkonflikt gelöst werden.